Барьеры и возможности цифровизации в муниципалитетах

Цифровизация в муниципалитетах идет довольно сложно. Местное самоуправление не является вертикалью власти и продолжением регионов, фактически оно самостоятельно в принятии решений, в том числе, в части организационной и цифровой работы. Это накладывает, с одной стороны, большие преимущества: каждый муниципалитет имеет свой путь развития, историю, возможности. С другой стороны, с точки зрения изменений и цифровых сервисов, проблемы муниципалитетов решаются непросто. Своим опытом на эту тему делится директор проектного офиса Lean Smart City АО «Русатом Инфраструктурные решения» (РИР, входит в Госкорпорацию «Росатом») Дмитрий Гришин.

Справочно про РИР

АО «Русатом Инфраструктурные решения» – дивизион Госкорпорации «Росатом», диверсифицированный холдинг, работающий в энергетике, сфере IT, жилищно-коммунальном секторе. Компания управляет неатомной генерацией Госкорпорации «Росатом», реализует проекты по цифровизации муниципального и регионального управления, модернизации ресурсоснабжения, развития городской среды. Генерирующие мощности компании и теплосети расположены в 17 регионах России, включая объекты ПАО «Квадра», вошедшие в состав компании в 2022 году. Общая установленная электрическая мощность электростанций составляет более 4 ГВт, тепловая – около 20 тыс. Гкал/ч. Различные проекты в сфере цифровизации и ЖКХ реализуются более чем в 30 городах от Мурманска до Сахалина.

В плане цифровых изменений муниципалитеты заметно отстают от регионов – в этом мы убеждались много раз, реализуя нашу программу умных городов. В России 29 атомных городов, они расположены в 21 регионе РФ. Стартовой площадкой для «Русатома» был Саров - до сих пор этот город остается оплотом, где мы тестируем различные решения. В свое время, выполняя проект цифровых изменений в Сарове, мы, откровенно говоря, были намерены сделать «коробку», которую потом можно будет поставлять в другие муниципалитеты. Но оказалось, что все не так просто.

Цифровая организационная идентичность каждого отдельного муниципалитета при разработке/внедрении ИТ-продуктов – это каждый раз отдельная история. Финансирование Программ цифровизации, которые спускаются с федерального уровня в регионы, останавливаются на уровне региона и внутрь муниципалитета не поступают. В развитии своей цифровой среды муниципалитеты вынуждены рассчитывать сами на себя. К тому же, распределяя бюджет, сотрудникам муниципалитетов приходится сравнивать стоимость каждого цифрового решения со стоимостью, скажем, ремонта конкретного двора или участка дороги. Естественно, часто выбор бывает не в сторону цифры.

 

Директор проектного офиса Lean Smart City АО «РИР» Дмитрий Гришин

Директор проектного офиса Lean Smart City АО «РИР» Дмитрий Гришин

 

Вообще же, если посмотреть на систему управления муниципалитетом, то мы увидим 5 основных барьеров цифровизации.

Первый барьер – рутина

Она складывалась исторически: регламент на регламент, проверка на проверку, все это закреплялось в процедурах и документах. Люди, которые работают в муниципалитетах, не могут не выполнять определенных действий. Объем рутины приводит к тому, что сотрудники перегружены и любые инициативы, связанные с развитием, отходят на второй план. В таких условиях крайне сложно проводить изменения и готовить кадры для трансформации.

Второй барьер - отсутствие компетенций

И это неудивительно. В Москве, в крупных городах много лет формировались компетенции рынка труда по системной архитектуре, интеграционным решениям, дата-аналитике. В муниципалитетах, ниже региональных центров, этих кадров физически нет, и нет материальной возможности привлечь дефицитный и дорогой персонал. Соответственно, в борьбе за ресурсы муниципалитеты проигрывают регионам и федерации, а без кадров внедрить правильные изменения невозможно.

Третий барьер – «цифровой зоопарк»

Приходя в очередной муниципалитет, мы каждый раз встречаем набор внедренных ранее ИТ-продуктов, который нередко представляет собой «цифровой зоопарк». Сотрудники администрации, как правило, используют 50-70 разных ИТ-решений, и даже в одном регионе в разных муниципалитетах они могут различаться. С одной стороны, это здорово, потому что это - конкуренция. Но с другой – это примета того, что исторически ИТ-ландшафт каждого муниципалитета создавался без системных требований к интеграционным возможностям программных продуктов. Все эти программы, чаще всего, не обеспечены средствами обмена данными и функциями, они не могут общаться посредством API. Выполнив работу в одном муниципалитете, на другой территории мы вынуждены как минимум обновлять интеграционные коннекторы.

Четвертый барьер - действия «для галочки»

Когда указания по развитию ИТ спускаются в муниципалитеты «для галочки», а на местах так же исполняются – это, разумеется, не про цифровое развитие. Яркий пример: в городе, где мы работали, был полноценно внедрен СЭД. В определенный момент приходит от регионального министерства команда – переходим на другую систему. Муниципалитет объяснял региону, что у них СЭД уже есть и он работает, и все, что им нужно – это API для обмена данными с регионом. Однако регион в ответ настаивал на том, чтоб поставить СЭД с нуля. В итоге появилось одно рабочее место, в котором сотрудник начал переносить данные из регионального СЭД в муниципальный. Муниципалитет получил дополнительную рутину и был вынуждены совершать действия, чтобы выполнить распоряжение, а не для реального результата. Похоже это на цифровую трансформацию? Конечно, нет!

Пятый барьер - «нет денег»

Так можно его назвать в шутку. Дело в данном случае не в отсутствии денег, а в том, что причиной их отсутствия нередко объясняется бездействие в плане изменений. В подобных случаях я обычно задаю такой вопрос: значит, при наличии денег все было бы сделано? Но когда есть рутина и нет компетенции, то и возможности все хорошо проработать не найдется, даже если деньги будут. Скорее, при наличии денег муниципалитет купит то, что ему прорекламируют, не особо вдаваясь в подробности. И «цифровой зоопарк» при этом, увы, может превратиться в «цифровой парк юрского периода».

На практике мы видели много раз, как, обладая решениями с нужным функционалом, пользователи просто не знают о наличии такого функционала, поскольку не потрудились или не успели всё досконально изучить. Например, однажды в ходе проекта по автоматизации процесса госуслуги нам потребовалась интеграция с системой управления градостроительной деятельностью (ГИС ОГД). Когда стали искать варианты, оказалось, что у муниципалитета в уже внедренной системе ГИС ОГД есть все необходимое, только до сих пор не было времени разобраться и начать этим пользоваться.

Чтоб преодолеть барьеры, надо и учиться, и применять знания

Буквально недавно мы открывали региональный центр управляющих сообществ в Астраханской области. Встал вопрос: почему специалисты на местах проходят столько обучающих программ, а трансформации за этим не следует?

Здесь мы всегда рассказываем о нашем опыте. В муниципалитетах мы столкнулись со сложностями муниципальной реальности. Мы приезжали в муниципалитет, собирали команду проблемного процесса – например, обсуждали, почему слишком долго идут документы, искали пути ускорения их движения, говорили про процессное управление. Потом предлагали время на обдумывание ситуации и назначали через две недели следующую встречу.

Практика быстро показала, что после нашего отъезда производительность обученных команд падала до нуля вместо того чтобы вырасти. Почему? Выяснилось, что начальники обученных нами специалистов только и ждали момента, когда те освободятся от обучения и включатся в решение задач, накопившихся за время учебы. Отведенные нами две недели уходили не на проработку нового проекта, а на рутину.

В точности такая же ситуация бывает, когда из муниципалитета нескольких человек отправляют на курсы повышения квалификации. Когда они, набравшись нового опыта, возвращаются в свои подразделения, от своих руководителей они, как правило, слышат распоряжения подождать с новыми интересными проектами и сперва заняться прежними делами. Конечно, это душит эмоциональный запал обученного специалиста.

Лучшее решение - создание команды изменений

Итак, заинтересованный в новых проектах специалист может попробовать обучиться и предложить муниципалитету инновации раз или два, но если у него не будет рядом команды, готовой пойти в новом направлении, его инициативы затормозятся и сойдут на нет. Именно поэтому мы в ходе наших обучающих мероприятий стараемся не просто просветить одного специалиста, а сколотить ядро, которое сможет без нашей помощи ежедневно работать над трансформацией муниципалитета. Такое ядро удачно сложилось, например, в Южно-Сахалинске.

Опыт Южно-Сахалинска

Нашей задачей было сформировать в администрации Южно-Сахалинска команду изменений, которая, работая внутри муниципалитета, будет знать и уметь все, что знает и умеет команда проектного офиса РИР. В администрации города работает более 600 сотрудников. Мы пригласили к сотрудничеству почти всех – порядка 400 человек из администрации и 200 из числа ключевых руководителей подведомственных организаций.

Сперва мы провели большой объем тренинговых мероприятий, в рамках которых смотрели на групповую динамику, расстановку позиций в команде. Потом предложили сотрудникам большое психологическое тестирование на тему приверженности работе в муниципальной службе, выяснили, в какой мере они связывают себя с регионом проживания. Параллельно провели тест, в рамках которого задавали два вопроса: «чем вы больше всего занимаетесь в своей работе?» и «какой процесс будет вторым по трудозатратам?» Так мы собрали свыше 1200 процессов и функций, а из них выявили более 200 самых проблемных для муниципалитета с годовой себестоимостью более 1 млн рублей.

Таким образом мы получили необходимую информацию, чтобы найти подходящих на разные позиции людей. Причем нам были нужны не те, кто очень хорошо понимает в цифре, но не готов реализовывать изменения. Мы выявляли амбассадоров изменений, которые могут и хотят максимально вовлекаться, преодолевать трудности. В итоге мы выбрали 90 человек. Дальше с помощью кадровых консультантов всех проинтервьюировали и отобрали в команду изменений 30 из них. Вот с этой командой мы и пошли на реальные проекты.

Для начала набранную команду мы обучили работе с конфликтами, потому что изменений без конфликтов не бывает, потом - процессному и проектному управлению. Рассказали, что такое сильная матрица, картирование процесса, экономическое обоснование потребности в проведении оптимизации и цифровизации – а именно оно дает понимание, к чему подступиться сначала, чтобы в итоге эффект был максимальным. Из 200 самых затратных проектов наши ученики выбрали 10 и под нашим чутким руководством применили все знания, сформировав функциональные требования и подготовив нормативную документацию для изменений. А мы в рамках нашего проекта помогли эти 10 процессов превратить в цифровые сервисы.

Что это дало? Во-первых, наши ученики получили знания и тут же попрактиковались в их применении к своей действительности. Во-вторых, вернувшись на места, они получили быстрые победы, что принципиально важно, когда начинается путь трансформации и изменений.

К чему все это привело в итоге? Сделанные вместе с командой изменений сервисы до сих пор используются. А сама команда изменений сейчас выделена в отдельное МБУ для цифровой трансформации города Южно-Сахалинск и продолжает свою работу. Для нас же этот кейс является квинтэссенцией опыта подготовки команды изменений и реальным примером успешного старта цифровых изменений в муниципалитете.

ЦПУС – в помощь муниципалитетам

Понятно, что проведение такой кропотливой работы возможно не во всех муниципалитетах. Что мы можем сделать для более широкого круга органов местного самоуправления? Ведь в нашей стране более 2000 муниципалитетов, более 24 тыс. сельских поселений! Ответ – предоставить им возможность обратиться Центр профессиональных управленческих сообществ уровня регион и муниципалитет (ЦПУС), созданный нами совместно с АНО «Цифровая экономика» в прошлом году по поручению Д.Н. Чернышенко. Цель Центра – снижение цифрового неравенства между муниципалитетами и регионами разного размера за счет формирования профессиональными сообществами стандартов и требований к цифровым решениям. А если проще, то в каждом муниципалитете есть специалисты, отвечающие за кадровую работу, работу с молодежью, ЖКХ, культурой, образованием и т.д. по всем полномочиям. И наша цель, объединив их в отраслевые профессиональные сообщества, выработать требования к программным продуктам, которые выровнят уровень цифровизации в управлении ОМСУ. Почему это важно? Потому что на выработанный стандарт разработчикам проще разрабатывать решения и тиражировать их, а значит, снижается стоимость цифровизации, что, как мы показали выше – является одним из барьеров развития. А за счет отраслевого стандарта, который принимают и понимают участники сообществ – упрощается внедрение.

У нас уже есть, например, группа, где управляющие делами администраций общими усилиями улучшают сервис по делегированию задач. Представители разных муниципалитетов совместно прорабатывают и инициируют изменения, повышающие качество и прозрачность управленческой деятельности на местном уровне. Эффект – формирование критически значимого функционала и снижение стоимости программного продукта для заказчика с 5 млн рублей до 0,3 млн рублей.

По итогам прошлого года Центром сформированы методические рекомендации по цифровизации муниципалитета, где проработаны и описаны следующие аспекты: основополагающая идея (идеология) цифровизации муниципалитета, новая городская занятость, городские и профессиональные сообщества, методология выявления предпринимательских идей у населения LSCВ, стандарт цифрового сервиса по управлению муниципалитетом, развитие локальных территорий через технологическое предпринимательство. Мы видим, что эта работа интересна исполнителям на местах: за 2021 год ЦПУС объединил 3 тыс. сотрудников из 500 муниципалитетов, охватил более 10 тыс. сотрудников муниципалитетов и представителей региональных органов власти в ходе различных мероприятий.

Автор: Дмитрий Гришин, директор проектного офиса Lean Smart City АО «РИР»

Рубрики: Интеграция

Ключевые слова: Русатом